Kde je rozpočtový Odyseus?

---

Naše verejné financie v roku 2023 výrazne zasiahol rozpad vlády, strata koordinácie medzi vládou a parlamentom a príprava politikov na predčasné voľby. Videli sme desiatky zákonov predkladaných poslancami. Nechcem vôbec spochybňovať zákonodarnú iniciatívu poslancov, ale snáď sa zhodneme, že v bežnej situácii by väčšinu nových zákonov mala pripraviť vláda – s využitím odborného aparátu na ministerstvách, s využitím dát a analýz profesionálne spracovaných skúsenými úradníkmi a analytikmi, so štandardným medzirezortným pripomienkovým konaním, so zohľadnením vplyvov zákonov na rozpočet, sociálnu sféru, podnikanie či životné prostredie.

Na rozdiel od bežných postupov sme minulý rok videli schvaľovanie množstva zákonov pripravených poslancami, bez pripomienkového konania, bez analýz, bez kontroly právnej a logickej čistoty. Poslanci sa pred voľbami predbiehali, kto presadí nejakú novú výhodu, privilégium, dotáciu či úľavu pre svojich voličov. Poslanec, ktorý určitej skupine dokázal vybaviť nejaké zlepšenie, sa tým prirodzene chválil v kampani a zlepšil si šance na znovuzvolenie. Zároveň pre ostatných poslancov bolo ťažké hlasovať proti takýmto návrhom – inak by boli obvinení, že niekomu nedoprajú, či dokonca že ich chcú pripraviť o výhody. Dostali sme sa tak do začarovaného kruhu, keď ďalší a ďalší poslanci potrebovali zažiariť ešte výnimočnejšími výsadami pre svojich voličov, drahšími a rozsiahlejšími. Dovolím si vyjadriť presvedčenie, že keby existoval mechanizmus, ako všetkým ostatným kolegom poslancom zabrániť prichádzať s takýmito návrhmi pred voľbami, bola by sa drvivá väčšina poslancov ochotná vzdať sa aj svojich návrhov.

Tento stav, keď každý je individuálne motivovaný konať inak, než je výhodné pre celok, môžeme nazvať koordinačným zlyhaním, alebo v teórii hier väzňovou dilemou. Podobných príkladov máme v živote veľa. Na koncerte by každému divákovi bolo pohodlnejšie sedieť na stoličke – ale keď jeden vyskočí a natlačí sa na bariéru, aby lepšie videl, povyskakujú aj ostatní. Nakoniec nevidia diváci o nič lepšie, zato sa však „mačkajú“ jeden na druhého miesto pohodlného sedenia. Iný príklad je očkovanie proti osýpkami či iným nákazlivým chorobám. Hoci by som chcel, aby všetci ostatní boli očkovaní, a tak zabránili šíreniu epidémie, pre mňa osobne je výhodnejšie sa neočkovať, nechať to na ostatných.

Naspäť k pretekom v poslaneckej kreativite. Rozumieme prečo v situácii roku 2023 do toho boli poslanci nútení. Zároveň je mnoho dôvodov, prečo by to mali – ako celok – radšej odmietnuť, len keby sa vedeli dohodnúť. Poslanci určite rozumejú, že výsledok týchto pretekov bol pre spoločnosť mimoriadne drahý, v stovkách miliónov eur, pričom nakoniec to na výsledok volieb malo len malý vplyv. Mnohí z nich sa teraz, po voľbách, budú musieť podieľať na oprave viacerých z tých rýchlokvasených zákonov. Pre poslancov je tiež náročné a nepríjemné byť dotlačený do tvorby a predkladania zákonov – väčšina s tým nemá skúsenosti, nevie písať kvalitný právnický text, nevie pripraviť kvalitnú doložku vplyvov – a asi by radšej využili čas na komunikáciu s voličmi či diskutovanie o vládnych návrhoch zákonov. Keby len existovala možnosť, ako sa dohodnúť naprieč celým politickým spektrom a zabrániť týmto pretekom!

Smutné je, že práve ten mechanizmus, čo by to zariadil, sme mali pripravený už od roku 2022. V roku 2023 mal byť platný aj účinný. Boli to výdavkové limity, ktoré mali obmedziť vládu aj parlament pri zvyšovaní výdavkov. Špeciálne čo sa týka poslaneckých iniciatív a nových zákonov, pri platných výdavkových limitoch by poslanci nemohli navrhovať nové výdavky (či daňové úľavy) bez toho, aby zároveň niekde inde neubrali z výdavkov (či zvýšili daňové príjmy). Inak povedané, ak niekomu pridajú, niekomu inému musia ubrať. Nemôžu sa tváriť, že sa všetci môžu mať lepšie, že len tak schválením nejakého zákona máme zrazu v ekonomike viac peňazí na rozdávanie. Okrem toho by pravidlá o výdavkových limitoch sťažovali predkladanie nových návrhov, ak zvyšovali deficit. Museli by prejsť rokovaniami vo finančnom výbore, čo by spomalilo celý legislatívny proces, ubralo emócií a pridalo chladného posudzovania.

Žiaľ, tesne pred Vianocami 2022 vláda a parlament „vypli“ výdavkové limity na rok 2023 – takže potom už nič nebránilo legislatívnej voľnej tvorbe v roku 2023. Navyše, keďže výdavkové limity sa podarilo presadiť len do obyčajného a nie ústavného zákona (hoci za ne hlasovala ústavná väčšina poslancov), ich nerešpektovanie v parlamente by nestálo v ceste novým zákonom. Dalo by sa argumentovať, že politici z princípu nechcú prijímať zákony, ktoré ich obmedzujú. Ukážem však dva príklady, kde sa im to úspešne podarilo. Jeden sú limity na náklady volebnej kampane. Naše volebné kampane sú pomerne lacné, ale keďže všetky strany majú rovnaké podmienky, žiadna nie je v nevýhode. Politici sa tak môžu sústrediť na samotnú politickú činnosť a nie na zháňanie peňazí. Pre porovnanie – v USA, kde nie sú obmedzenia na veľkosť kampane, venujú poslanci často viac ako polovicu svojho času hľadaniu sponzorov, fundraisingu. Druhý príklad je obmedzenie poslaneckej imunity, ktorú si naši poslanci dokázali sami zúžiť.

Nájsť náhradu za zrušené výdavkové limity sa teraz zdá byť v nedohľadne. Nové európske limity sú len čiastkovou náhradou – veľa z prepracovaného mechanizmu našich zrušených limitov v nich chýba, vrátane obmedzení nadmernej poslaneckej kreativity. Cesta k skutočne účinným výdavkovým limitom pripomína Odysseu. Odysseovi trvalo 20 rokov vrátiť sa domov. My sme na prvý pokus s výdavkovými limitmi čakali 11 rokov, a dnes sa zdá, že sme prinajlepšom na polceste. Časť Odysseovho príbehu tiež krásne ilustruje, ako prísne pravidlá môžu byť oveľa lepšie, než konanie podľa voľnej úvahy. Podľa legendy Odysseus dokázal bezpečne oboplávať ostrov Sirén vďaka vopred šikovne nastaveným prísnym obmedzeniam pre seba aj svojich námorníkov. Pravidlá to boli doslova záväzné – Odysseus sa nechal zviazať, aby nedočiahol na kormidlo a námorníkom zase zaviazal uši, aby nepočuli vábenie Sirén. Zatiaľ iné lode, ktorých kapitáni si nechali úplnú voľnosť konania, podľahli volaniu Sirén a stroskotali. Podobne ako naši poslanci podľahli volaniu kampane.